中国首次从“能耗双控”转向“碳排双控”将改变什么？
（原标题：中国首次从“能耗双控”转向“碳排双控”将改变什么？）
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2026年是“能耗双控”转向“碳排双控”的第一年。今年政府工作报告提出“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”的目标，并表示这一目标是“综合考虑了经济社会发展、绿色低碳转型和国家能源安全等多种需要，有利于有序实现2030年前碳达峰目标”。
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“碳排双控”是指碳排放总量和强度控制。2021年的中央经济工作会议首次提出“能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”。
2024年年中，国务院办公厅发布《加快构建碳排放双控制度体系工作方案的通知》，提出“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，加强重点领域和行业碳排放核算能力，健全重点用能和碳排放单位管理制度，开展固定资产投资项目碳排放评价，构建符合中国国情的产品碳足迹管理体系和产品碳标识认证制度，确保如期实现碳达峰目标。
中国节能协会副秘书长、碳中和专业委员会秘书长张军涛对经济观察报表示，“能耗双控”聚焦能源消费总量与强度双重管控，注重提高能源利用效率、倒逼产业结构、能源结构调整，以推动经济社会发展全面绿色转型；而“碳排双控”更加注重推动经济增长与碳排放脱钩，更加精准地聚焦于温室气体排放本身，减少对清洁能源发展的限制，为光伏、风电等“绿电产业”利用松绑。
2015年，“能耗双控”被首次提出，并纳入“十三五”规划，成为重要的政策目标之一。9年间，“能耗双控”对钢铁、石化等“两高”行业产生了巨大影响。综合对多位钢铁、石化行业人士的采访，“能耗双控”政策在过去几年对高耗能行业的转型方向产生了明显影响：一方面，政策在一定程度上推动了传统产业淘汰落后产能、加快了技术改造的进程；另一方面，部分能效水平较高的产能则面临用能空间受限的问题，发展受到一定制约。从“能耗双控”转向“碳排双控”后，行业能够更聚焦低碳转型本质，激励企业优化能源结构。挑战在于，企业需要开展完善碳核算、投入低碳技术、应对碳价等一系列工作，这会在一定程度上增加成本。
张军涛说，从“能耗双控”向“碳排双控”转变，有助于在精准控制碳排放的同时，为高效产能释放更大发展空间，实现在降碳过程中提升经济总量、推动高质量发展的目标。为此，应加快构建精准可信的碳数据治理体系，健全区域、行业、企业的碳排放统计核算制度，推动碳排放因子的本地化应用，为政策转型提供扎实的数据支撑。
多家接受采访的高耗能企业认为，积极参与碳市场是应对“碳排双控”的重要方式。短期看，碳价越高，企业减碳的动力越强。
为何转向“碳排双控”
据张军涛介绍，从“能耗双控”转向“碳排双控”主要有两点原因：一是“能耗双控”政策适用性在逐渐减弱。实施“能耗双控”以来，全国范围内能耗强度持续下降，进一步压减难度变大，尽管各省仍有一定程度的减排空间，但已呈现出明显的边际效应递减特征。
二是从“管能耗”到“管碳排放”，可以更精准服务“双碳”目标。随着清洁能源的发展，我国能源结构已经发生了巨大的变化，风光等绿色电力逐年增长。政策从“能耗双控”到碳排双控，能够为清洁能源的广泛应用与并网消纳创造更有利的条件。在新的核算体系下，非化石能源消费不再受能耗总量指标的刚性约束，有助于从制度层面理顺能源结构优化的逻辑，为低碳技术的发展和能源体系的深度脱碳释放出更大政策空间。
绿色发展创新研究院绿色经济项目主任刘雪野向经济观察报表示，“能耗双控”政策只关注“能源消耗”这一指标，不利于绿色能源消费以及全国范围内的协同降碳，“碳排双控”可为新能源消纳创造市场需求，还能够鼓励探索森林碳汇、碳捕集等新兴技术。
“国内仍存在化石能源依赖较高、部分高耗能行业转型滞后等问题，产业低碳转型、能源结构优化仍需强力制度推动。从‘能耗双控’转向‘碳排双控’，是确保如期实现碳达峰最直接、最有效的制度保障。”刘雪野说。
从“能耗双控”转向“碳排双控”，政策着力点有何不同？
张军涛说，能耗指标主要聚焦于能源消费的输入端，而“双碳”目标的落脚点在于减少温室气体排放，二者在目标导向的衔接上需要进一步理顺。此外，针对原料用能的管控方式，在实际操作中也存在需要细化的空间。
责扬天下创始人、首席专家殷格非向经济观察报表示，碳核算针对直接排放、间接排放和价值链排放等企业全场景排放相关活动，既要求关注生产燃料燃烧、工艺过程排放等直接跟生产活动相关的碳排放，也要求关注原材料采购、产品运输、废弃物处理等上下游环节。责扬天下是国内从事社会责任与可持续发展咨询的专业机构，也为企业提供碳盘查、碳核算、碳管理等业务。
高耗能企业应战“碳排双控”
一位长期观察钢铁行业的人士向经济观察报表示：“对于钢铁行业而言，能耗管理与碳排放管理存在核心差异。能耗管理聚焦能源消耗总量与强度，侧重单一能效提升；碳排放管理覆盖全流程直接与间接排放，更强调产业链协同降碳，且与碳市场配额挂钩。”
上述钢铁行业人士说，在“能耗双控”时期，钢铁企业可通过优化高炉、转炉工艺以及开发余热余压利用等方式提升能效，以达到“能耗双控”要求。但“碳排双控”下，企业需要搭建智慧平台精准核算碳排放，并进一步研发绿色型钢铁。
他认为，从“能耗双控”转向“碳排双控”，对钢铁企业既有机遇也有挑战。机遇是“碳排双控”会倒逼企业加速工艺革新，短流程炼钢、绿电替代等技术路径优势凸显；同时，随着碳市场逐步完善以及碳资产在未来具备可交易性，可为头部企业带来竞争优势，推动行业淘汰落后产能。
“挑战则在于，‘碳排双控’对碳核算精度要求更高，会倒逼企业完善MRV（监测、报告、核查）体系，进一步增加中小企业转型成本压力。此外，钢铁企业也需要持续投入低碳技术，但当前氢冶金、CCUS（碳捕捉）等低碳技术前期投资高、回收周期长，核心技术尚未规模化落地，设备依赖进口，叠加废钢、电价等外部约束，转型路径受限。”上述钢铁行业人士说。
据他观察，一些钢铁企业已经委托第三方建成碳排放智慧化管理平台，以实现全流程碳排放实时监测与精准核算，保障数据合规。
山东财经大学中国国际低碳学院低碳战略与政策研究中心主任宋策博士长期关注石化行业，他对经济观察报表示，从“能耗双控”转向“碳排双控”，既为石化行业向高端化、低碳化发展提供了机遇，也带来了一定程度的成本压力。
他表示，石化行业以石油为原材料，原材料中本身含有碳元素。当石化行业产品以燃料用油为主时，碳元素会被释放出来；当以烯烃、芳烃等产品为主时，碳会保存在材料之中，进而降低自身碳排放水平。“从碳排放水平来看，由于大量碳被固定在产品中，企业的碳排放总量会下降，单位工业增加值的碳排放强度也会降低。这种高端化工业确实可以减少碳排放，但随着产业链延长，不可避免会增加能耗总量。”
宋策认为，在“碳排双控”下，企业需要建立新的碳核算手段，但在炼化、化工的复杂过程中，物料流、含碳量、反应去向更难监测。
多家接受采访的企业都将碳市场作为应对“碳排双控”的关键。这些早已纳入全国碳排放权交易市场管理、开展减污降碳工作的高耗能企业认为，碳价变高，企业减碳动力越强。
殷格非说，国内所说的“碳价”，实际指强制碳市场中碳排放配额的价格，代表供需信号：碳配额供给越少，总体上容许企业排放的碳就越少，减碳压力越大，碳价也就越高。
2021年，全国碳排放权交易市场启动上线交易。2025年全国碳排放权交易市场平均碳价为62.36元/吨，较2024年下降35.06%；2025年配额总成交量约2.35亿吨，较上年增长24%。2024年平均碳价约96.02元/吨，累计成交配额1.89亿吨。2023年平均碳价约68元/吨，累计成交量约2.1亿吨。
他认为，只有碳价足够高，重点控排企业才有动力投资减碳设备、技术等，而不是单纯依靠购买碳配额来抵消超额排放；但碳价又不能过高，要防止企业为了追求过高的减碳目标，而影响实体生产经营。
殷格非说：“碳价不是目的，促进产业的有序低碳转型才是目的。”
核算体系需要更完善
今年政府工作报告提出，要“完善碳排放统计核算、碳足迹管理体系，进一步扩大碳排放权交易市场覆盖范围”。随着“能耗双控”转向“碳排双控”，相关政策正进入细化、完善阶段，碳足迹核算等碳服务预计将在2026年迎来快速发展期。
2025年12月30日，国家发展改革委资源节约和环境保护司发布《以碳达峰碳中和为牵引 加快经济社会发展全面绿色转型》一文指出：“坚持碳达峰碳中和牵引，全面实施碳排放双控制度。这是经济社会发展全面绿色转型的‘指挥棒’。‘十五五’时期，要全面实施碳排放总量和强度双控制度，建立健全覆盖各类主体的激励约束制度体系。”文章还提到五个方面的工作，分别是地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价和产品碳足迹。
张军涛称：“‘能耗双控’下对能耗指标的监控已经非常完善，‘碳排双控’作为新的政策导向，其核算方法、数据治理机制以及配套的法规标准目前正处于加速构建和完善的关键阶段。”
在张军涛看来，目前国内碳排放的核算体系仍需进一步建设，本地化碳排放因子库需要持续完善，同时还要促进跨部门数据共享和基层碳核算能力提升，保障第三方碳核算工作合规开展。
他建议，“碳排双控”政策需要进一步构建精准可信的碳数据治理体系，加快建立区域、行业、企业的碳核算制度，为政策落地提供扎实的数据支撑。
据宋策介绍，一套完善的企业能耗水平核算机制，在硬件方面，主要依赖分级管理的能源计量器具，重点用能单位必须配齐一级、二级、三级计量仪表，比如高精度的皮带秤、电磁流量计等；在软件方面，需要有完善的计量技术规范，企业也需要建立从班组、车间到厂级的多级台账，对重点用能设备的能耗数据进行监测和报告。
碳核算更为复杂。碳核算需要将燃料燃烧的直接排放、购入电力、热力的间接排放及部分生产过程中排放，按照相应的方法学纳入核算框架，碳排放边界与口径尚不清晰；碳核算既依赖活动水平数据，也依赖排放因子与关键参数，数据质量参差不齐；碳核查机制也尚未健全。
殷格非表示，碳核算是从下到上的数据收集，相比于从上而下的碳管理，需要更高频、更细化的数据收集。受限于数字化水平有限，很多企业难以实现有效碳核算。他说，“碳排双控”下的重点碳排放企业基本上都是产业链上游的大型企业，相关工作在“十二五”期间就已经展开，地方政府、企业的组织碳盘查能力已经较为完善。
因此，当下难点主要在于产品碳核算。产品碳足迹核算目前仍受限于核算标准的完善和统一，以及企业碳核算数字化程度较低。只有企业能够统计每道生产工序的能耗、物耗，并实现数据在上下游共享后，才能真正开展产品碳核算。
在殷格非看来，“能耗双控”转向“碳排双控”后，碳核算的进一步细化以及在产业链上的推广，将成为碳核算行业的一大市场机遇。“细化”指企业需要针对不同生产环节、运营环节做更细致的碳排放测量；“推广”指为原本不具备核算能力的产业链中小供应商建设碳核算的系统。他认为，“碳排双控”背景下，碳减排技术供应商将迎来巨大的市场机遇。
