建立完善监管体系 促进低空经济高质量发展

  在近日举行的第五届中国国际消费品博览会上，首次设立低空经济展示专区，图为观众在观看一款电动垂直起降固定翼运载型无人机。

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  新华社记者 郭程 摄

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  党的二十届三中全会提出，完善推动新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性产业发展政策和治理体系，引导新兴产业健康有序发展。低空经济是新质生产力的代表，政府监管是低空经济治理体系的重要组成部分，是推动低空经济长期高质量发展的基本保障。低空经济具有“小型轻量化、高频次、高密度、灵活起降”的技术经济特征，这决定了必须建设契合低空经济发展特点、符合我国国情的低空经济监管体系。

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  建立有效政府监管体系夯实低空经济发展基础

  低空经济的核心是在3000米以下空域形成一个规模庞大的数字化、智能化、绿色化的全新交通运输系统，包括低空航路设计开发、低空飞行器研发制造、低空飞行基础设施建设管理、低空飞行综合服务提供，以及基于低空飞行的衍生业态开发等重要组成部分。

  低空经济正加速起飞，监管体系必须同步建设、超前谋划。作为一个全新的交通运输系统，从二维的地面扩展到三维的天空，一切秩序和利益都要从头建造，必须从一开始就紧守“飞行安全”底线，建立有效的政府监管体系，这不仅是夯实低空经济高质量发展的坚实基础，更是前置条件。可以从四个方面来认识和把握低空经济政府监管体系建设的迫切性。

  一是从政府监管与低空经济高质量发展的关系方面看，低空经济作为全新业态并具备广阔发展前景的经济子系统，应该把握好规范与发展的辩证关系，政府监管的目的是为了低空经济的高质量发展，极有必要在全社会切实树立“在规范中发展”的产业发展意识。二是从低空经济发展的资源基础看，低空经济发展基于3000米以下空域资源开发，空域开放力度和管理水平直接决定低空经济发展潜力，有效释放低空经济发展潜能有赖于提升空域监管效率。三是从低空经济“飞行安全”运行保障看，低空航路的规划开发、飞行规则设计、飞行申请批准，具有飞行安全保障的低空飞行器研发制造和商业运营，低空飞行的基础设施建设和综合服务提供等诸多方面，都有待于政府制定系统科学的监管政策。四是从低空飞行的衍生风险看，随着低空出行、物流、巡航、摄影、旅游等低空经济场景拓展和市场渗透率的显著提升，必然衍生出数据安全、隐私保护等方面的风险，有待政府部门制定相关监管政策加以规范。

  建设低空经济政府监管体系的重要考量

  低空经济发展监管体系建设需要充分考虑其独特性，主要体现为以下几方面。

  快速响应性。低空经济建立在低空飞行的基础上，飞行安全是底线要求，具有高频次飞行特征的低空经济，其监管需要建立快速有效的应急响应机制和事故处理程序，以应对可能的飞行事故和安全事件。

  技术融合性。低空经济涉及航空器、人工智能、通信技术、气象技术、动力电池、空中导航等多领域的技术融合，监管需考虑技术的综合应用和相互影响。同时，随着5G、人工智能等新技术的发展，低空经济监管需要不断适应技术进步带来的新挑战和机遇。

  应用场景多样性。低空经济应用场景广泛，包括农业植保、电力巡检、物流配送、城市交通等，不同场景的监管要求和标准存在差异。

  安全风险的复杂性。低空飞行活动涉及的安全风险因素多样，包括航空安全、公共安全、隐私保护、环境安全等，监管需全面考虑这些风险因素。如，低空经济的数字化、智能化特征要求监管重视数据安全和个人隐私保护，同时，低空飞行器可能对环境造成影响，如噪音、光污染等，监管需要考虑环境安全的要求。

  低空经济政府监管体系建设的五大支撑点

  根据低空经济的技术经济特征与我国的具体国情，面向低空经济高质量发展的政府监管体系需要建立五大支撑点。

  第一，强化理念创新，加快建立规范型激励式新型监管体系。当前社会各界对低空经济激励发展政策讨论较多，而对政府监管讨论主要集中在低空空域管理方面，缺乏系统全面的整体认识和把握，将监管简单地理解为“管理”“管制”，亟待纠正纠偏、解放思想、统一认识，为低空经济发展营造良好的认知环境。科学把握政府监管的定位、类型、方式，统筹激励式促进型监管和底线式规范型监管，探索建立以规范为底线、以激励为导向的，与低空经济发展规律和特征相适应的新型监管体系，避免简单“一刀切”，陷入收缩式限制型监管，造成妨碍低空经济健康可持续发展的结果。

  第二，强化多方协同，进一步深化低空空域管理改革。目前国家已对除禁飞区以外的300米以下空域开放，空域管理改革迈出了坚实步伐，为低空经济发展释放了生产力。但在可预见的未来，随着低空经济衍生业态的拓展，更高高度、更长距离、更多频次的低空飞行需要必然快速增长，将对低空空域提出更多的需求。因此，迫切需要在深化改革试点基础上，进一步高效推进空域分类和低空空域管理改革，显著增加低空可飞空域，在全国各省份建立央地协同、部门协同的空域管理机制，实现飞行计划“一站式”审批服务。

  第三，强化数智赋能，探索建立全国统一的数字化智能化低空飞行调度监管平台。随着低空经济在出行、物流、旅游、航拍等领域渗透率的提升，未来常态化城市空中飞行频次将保持在每天10万架次以上。管理如此之高飞行频次的低空飞行，必须建立基于大数据驱动的，“国家、省、市、县垂直统一”的，集通信系统、监控信息、反制系统、调度功能于一体的，具有高度智能化水平的低空经济飞行调度与监管平台。

  首先，将低空空域变为可定标、可量化、可计算、可管理、可利用的时空数据空间，实现实景三维信息建模。其次，尽快建立全国统一的低空飞行器、飞行轨迹等数据采集标准，以此为基础，建立全国统一的、覆盖国家、省、市、县四个层次的飞行控制平台。再次，基于大数据挖掘开发智能化模块，提升低空飞行申请审批、调度控制的智能化和精准性，切实提高运营管理效率。同时，在建设路径上，建议按照试点先行、由点到面的步骤，统筹选择数字化基础条件和低空经济发展基础较好的地区先行探索建设路径、建设模式，待路径探通、条件成熟后逐步覆盖至全国各地。同时，鼓励和支持各地积极构建低空经济数字化调度监管平台，以飞行主体监管、飞行活动监测、违法飞行反制等为核心场景，打造涵盖飞行计划申请和审批、航路划设、分配和修正、非法飞行器识别、预警和处置等业务的“一网统管”智能调度平台。

  第四，强化龙头支撑，加快制定低空飞行器适航标准与运营规则体系。目前垂直起降飞行器（eVTOL）因其适用于低空出行被业界寄予厚望。只有通过适航审定（包括获取型号合格证和生产许可证）并申请获取航空运营人运行合格证后，垂直起降飞行器才能进入商业化运营，但目前垂直起降飞行器还是新生事物，适航标准和运行规章在全世界都几乎处于空白。建议发挥亿航智能等行业龙头企业的技术支撑作用，组建低空飞行器行业协会与细分领域分会，中国民用航空局牵头并协同发挥行业协会专业力量，制定统一的低空飞行器适航标准与运营规则体系，以降低政策不确定性，稳定行业发展预期。

  第五，强化环境保障，加强面向低空经济的运行环境建设与监管。低空经济是一个全新的经济子系统，其高质量发展需要建立在高标准运行环境基础上。

  具体来看，一是尽快着手低空飞行器的起降点建设。低空飞行器起降点应涵盖住户、楼栋、小区、街道和区县等层级，由相关部门制定统一建设和运营标准，各级地方政府委托城投公司等经营主体建设管理。二是完善面向低空经济发展的相关法律法规。比如，针对低空经济可能涉及的数据安全与隐私保护等问题，应及早制定相应的法律法规。三是先行先试逐步打造低空飞行服务体系。选择中小无人机为主体的超低空（600米以下）飞行为主先行先试，从已经成熟的警务航空和大体量的政务航空应用向外拓展，打造安全、可靠的低空服务体系，再逐步接入民用低空飞行服务市场。四是加大气象、地理空间等数据挖掘与开发，支撑低空飞行安全保障。低空飞行涉及气象条件、地形地貌、楼宇高度等复杂的环境因素，这些领域的数据挖掘和开发利用对于保障低空飞行安全必不可少，应加大气象、国土、住建等部门的协同，在归集、标准化相关数据后接入飞行控制平台。五是加强对“穿越机”散装式制造和飞行监管。由相关部门摸排“穿越机”组装的上下游产业链总体情况，建立相关组装准入标准和产品规范，明确相关行为后果惩处原则。

  （金通 杜伟杰 作者分别系：浙江省新型重点专业智库“浙江财经大学中国政府监管与公共政策研究院”教授；浙江省经济信息中心高级经济师。本文系国家社科基金重点项目《低空经济发展中的政府监管体系设计与实施路径研究》的阶段性成果）