（原标题：规制存量PPP）图片来源于网络，如有侵权，请联系删除
一份PPP（政府和社会资本合作）行业期待已久的文件终于出炉，为规模达十多万亿元的存量PPP项目提供了新的规范机制。
8月20日，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（下称《指导意见》）。《指导意见》提出，要分类分级推进实施，对接近完工项目、对推进缓慢项目采取不同措施；同时明确，2024年底前未开工的项目，原则上不再采取PPP存量项目模式实施。
8月21日，财政部有关负责人就最新指导意见答记者问时表示：“政府方、金融机构、社会资本方均表示，希望公开出台一份管总的指导性文件，进一步明确政策预期、回应各方关切。”
在惠诚律师事务所薛起堂看来，《指导意见》发布后，存量PPP项目的处理终于有了明确依据。在“新机制的时候，PPP项目库已经‘聊胜于无’，仅剩下200多个项目，与PPP高峰时期的规模相去甚远。”
2023年，国家发展改革委、财政部印发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称“新机制”）的通知中，对PPP近十余年的发展作出总结：“政府和社会资本合作实施近十年来，一定程度上起到了拉动有效投资、改善公共服务的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。”
自2014年被财政部正式大力推广以来，PPP模式在中国的发展历程堪称“过山车”。它曾被视为破解地方政府融资难题、提升公共产品供给效率的“金钥匙”――在顶层设计推动下，一场席卷全国的PPP盛宴迅速开启。
高峰时期，PPP管理库项目投资总额超16万亿元，覆盖能源、交通、水利、环保、医疗等几乎所有公共服务领域。无数社会资本，特别是大型建筑类央企与民营环保企业纷纷涌入，将其视为开启新一轮增长的关键机遇。
十一年过去，PPP行业已步入新阶段。
一名PPP行业观察人士对经济观察报表示：“当地方政府把PPP异化为融资通道，各方参与者的行为开始催生风险，且当初设立制度约束都无法遏制这些风险时，PPP就走到了应该‘退坡’的阶段。”
尽管PPP模式在大量项目建设中起到了支撑作用，但其“退坡”的过程仍值得深入探讨。上述观察人士说：“回过头来看，最大的问题在于――到底是PPP机制本身存在缺陷，还是执行环节出了问题？”
从力推到规范
2014年5月26日，财政部成立PPP工作领导小组；同年11月确定30个PPP示范项目，并于12月成立PPP中心。
作为PPP主管部门的国家发展改革委，也在2014年5月推出首批80个鼓励社会资本参与建设运营的示范项目。
两部门共管的格局在2016年出现调整。2016年7月7日召开的国务院常务会议，将PPP立法权移交原国务院法制办，同时协调明确了两部委的分管领域：国家发展改革委负责传统基础设施领域，财政部负责公共服务领域。
在财政部与国家发展改革委的大力推动下，PPP在中国迅速发展，形成一个规模超过10万亿元的投资市场。与此同时，多个高校也相继成立PPP研究中心，比如北京大学政府与社会资本合作研究中心、清华大学政府和社会资本合作研究中心、中央财经大学PPP治理研究院等――这些研究中心的成立，背后也能看到上述两部委的推动身影。
为何彼时PPP会得到大力推广？
一个重要背景是2013―2014年中国开启的新一轮财税改革。在政策视角下，推动PPP不仅是为地方政府提供新的融资渠道，更被纳入深化财税体制改革的重要环节，用以平衡风险和发展的关系。
2013年底，全国财政工作会议期间，时任财政部部长楼继伟作了关于PPP的专题报告，对PPP模式进行了推介。他强调，PPP模式并非简单的政府融资手段，而是一种新的国家治理措施，是政府与市场高度融合的治理模式创新，有利于转变政府职能、深化财政体制改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用。
2015年4月24日，楼继伟在清华大学经济管理学院的演讲中进一步提到：“在这个过程中，除了推进改革外，还要处理好两大难题。第一个难题就是去杠杆化，不能再积累债务，但是又不能经济失速。在企业方面，现在股本市场比较好的时候，应该大力发展股本性融资，比如私募基金、风险投资。资本加大了，债务率就下来了。但在这个过程中，失速和规范有时是冲突的。改革是需要规范的，比如对地方存量债务的处理，要清理也要给出路。要置换债务缓释风险，转换方式，例如转成规范的PPP方式，从而在规范中增长。”
2015―2017年，PPP行业进入发展高峰期。根据财政部PPP中心数据，截至2017年6月末，按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目，即全国入库项目共13554个，总投资额达16.4万亿元，覆盖全国31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团，涉及19个行业领域。
行业转折点出现在2017年。财政部先后印发多项文件，旨在清理整顿PPP市场，...
